jusbrasil.com.br
13 de Dezembro de 2017

Responsabilidade Civil

Maria Paula Milani, Estudante de Direito
Publicado por Maria Paula Milani
há 2 anos

É nítida a concordância de que é preciso mudar o modo de intervenção do Estado nas políticas econômicas e sociais.

Desde o descobrimento do Brasil é possível encontrar desigualdades entre as classes. Passados séculos e nosso país encontra-se ainda desigual, mas hoje, não temos escravos, eles foram substituídos por trabalhadores (muitos em condições análogas à escravos) e a monarquia foi substituída pelos políticos e empresários.

Em decorrência da pobreza causada por fatores culturais, econômicos, políticos e pela corrupção, ocorrem conseqüências para a sociedade em geral, como prostituição, assaltos, mendigos, e todo tipo de violência, tendo em vista a falta de condições econômicas dos indivíduos, que acabam por ficar a mercê da sociedade.

Portanto, trataremos da responsabilidade civil que o Estado possui para identificar as causas e consequências da pobreza, assim como as maneiras de erradica-la reduzindo as desigualdades sociais.

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL NO BRASIL

A partir da Constituição Federal de 1988, foram elencados direitos aos cidadãos, emergindo o Estado democrático de direto. Este passa a ter uma série de obrigações, e para que possa cumpri-las foi adotada um vasto rol de “poderes-deveres”, com o objetivo de zelar pelos bens e interesses públicos. Sua omissão torna-se inconcebível diante de uma situação em que haja necessidade de agir.

Entende-se que a responsabilidade civil do Estado difere do modelo de responsabilidade civil cabível a qualquer outro ente jurídico. A incidência da responsabilidade jurídica do Estado está atrelada aos serviços prestados por este, tendo por finalidade a materialização dos direitos positivados na Constituição, e ainda, havendo um risco inerente nessa atividade, sendo esta estatal ou privada.

Durante a história, nota-se mudanças sofridas no conceito de responsabilidade civil. Quando o mundo era regido por Estados Absolutistas, a responsabilidade civil do Estado não era cogitada, de fato não havia qualquer responsabilidade do Estado perante os cidadãos, não respondendo pelas suas atividades lesivas.

O rei e o Estado não se diferenciavam, a figura do primeiro estava atrelada a de Deus, reunindo nele próprio o comando de todos poderes estatais. Surge então a ideia de “the king can do no wrong”, ou seja, “o rei nunca erra”. Diante disso, os danos causados ficavam sem reparação, gerando uma irresponsabilidade do Estado fundada na regra da infalibilidade real.

Essa irresponsabilidade perdurou, sendo extinta no século passado quando os EUA e a Inglaterra se tornaram Estados democráticos de direito. Passa-se então, a admitir a possibilidade da responsabilidade subjetiva do Estado, ou seja, a responsabilidade que depende da culpa do agente, sem a qual, mesmo que haja um ato ilícito e dano, não há que se falar em responsabilidade.

Ocorre que, esta responsabilização subjetiva não se mostrou eficiente no que tange a garantir os direitos dos cidadãos, principalmente por existir a grande dificuldade de produção de provas frente ao grande aparelhamento estatal que protegia a administração pública e seus agentes. Esse cenário começa a se alterar quando surge a teoria da “falta do serviço”, sendo este o primeiro passo em direção a ideia da responsabilidade objetiva do estado.

No entanto a teoria da “falta do serviço” não configurava a responsabilidade objetiva do Estado, uma vez que em o Poder Público, provando ter operado com diligência, prudência e perícia, este ficava isento de responsabilidade. Na verdadeira responsabilidade civil do Estado, não há necessidade de comprovação de culpa, apenas o ato ilícito, o dano, e o nexo causal já são suficientes para configura-la. Portanto, há o equilíbrio da relação entre o Estado, com todos os seus privilégios e poderes, e seus cidadãos que se encontram em estado de hipossuficiência nesta relação jurídica.

A primeira Constituição Federal brasileira que se aplica a responsabilidade objetiva é a de 1946. Mesmo antes desse marco constitucional, as constituições brasileiras jamais se desprenderam da responsabilidade do Estado. Prescreviam as constituições anteriores uma espécie de solidariedade estatal em relação aos atos de seus agentes. Cuidava-se, até então, de responsabilidade civil (imprudência, imperícia, negligência), sendo necessária a demonstração da culpa do funcionário público para obter indenização.

Hoje, já na Constituição Federal de 1988, há previsão no artigo 37, § 6º que tem a redação: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa’.

Pode-se observar nesse dispositivo o princípio da responsabilidade objetiva e subjetiva do Estado. O primeiro elencado no início de sua redação ao dizer: (...) “Responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros”, o segundo descrito na ultima frase do dispositivo, qual seja: “assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo e culpa”.

Quando se fala em responsabilidade do Estado é necessário analisar a relação jurídica entre Estado e Administrado (cidadão), sob a ótica deste último. O cidadão comum se encontra em posição de hipossuficiência em relação ao estado e seus aparatos para organizar a vida em sociedade e administrar os serviços que deve prestar a esta, ou seja, o cidadão não tem condições de concorrer juridicamente, em pé de igualdade, com o Estado.

Dessa maneira, deve-se utilizar o princípio da isonomia em tais relações, ou seja, tratar os iguais de maneira igual e os desiguais de maneira desigual na medida de sua desigualdade, para que assim, haja um equilíbrio entre Estado e administrado.

A Responsabilidade Objetiva:

Reconhecida como regra no Brasil, a responsabilidade objetiva tornou-se constitucional com a Constituição Federal de 1946, e acatada como padrão a teoria do risco administrativo.

A Constituição de 1988 aperfeiçoou essa teoria utilizando a expressão “agente”. Mais ampla ao se referir àqueles que atuam em nome do Estado. E também reconhecendo a responsabilidade civil decorrente tanto do dano material quanto do dano moral, sendo este último como figura autônoma.

Nessa teoria, a caracterização se condiciona ao preenchimento de três requisitos: conduta estatal, dano, e nexo de causalidade entre a conduta e o dano. Quando um destes não estiver presente, destaca-se a possibilidade de exclusão da responsabilidade objetiva.

Não é exigida a comprovação do elemento subjetivo do agente que age em nome do Estado. Não há se falar em culpa ou dolo no dano causado.

Na responsabilidade objetiva a obrigação de indenizar surge em razão de um procedimento lícito ou ilícito, que produza lesão na esfera juridicamente protegida de outrem.

Entretanto, doutrina e jurisprudência admitem a possibilidade de compatibilizá-la com a responsabilidade subjetiva, nos casos de danos decorrentes de atos omissivos, seguindo, nesse caso, a teoria da culpa do serviço.

A Responsabilidade Subjetiva

A responsabilidade subjetiva fundamenta-se no elemento subjetivo, na intenção do agente representante do Estado e causador do dano.

Para o Estado ser chamado à responsabilidade era necessária a comprovação de quatro elementos: a conduta estatal; o dano; o nexo causal entre a conduta e o dano; e o elemento subjetivo, a culpa ou o dolo do agente. A existência cumulativa destes elementos era indispensável para não causar exclusão da responsabilidade.

Note que nesse momento a responsabilidade baseava-se na comprovação da culpa ou dolo do agente, o que para a vítima era um desafio enorme.

Com isso a responsabilidade evolui, mas continua dentro do campo da subjetividade. Passa de subjetiva na culpa do agente para subjetiva na culpa do serviço. Nesse momento a vítima não precisa apontar o agente, basta demonstrar que o serviço não foi prestado; ou não foi prestado quando deveria; ou, ainda, foi prestado de forma ineficiente.

Muito embora essa evolução tenha facilitado o conjunto probatório, ainda era muito difícil demonstrar que o serviço havia sido prestado abaixo dos padrões. Com isso a responsabilidade evolui mais uma vez, e a culpa passa a ser presumida em hipóteses que a vítima ficava desobrigada do ônus da prova.

Mas vale ressaltar que nem todo funcionamento defeituoso do serviço acarretava essa responsabilidade. Era necessário analisar o caso concreto e observar a diligência média que se poderia exigir do serviço.

Hely nos ensina, ainda, a “Teoria do Risco Integral”, que é uma modalidade extremada da doutrina do risco administrativo, abandonada na prática, por conduzir ao abuso e à iniquidade social. Por essa doutrina a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima. Essa teoria jamais foi aceita na sociedade, embora haja quem sustente sua admissibilidade no texto das constituições anteriores.

Com o passar do tempo a atuação estatal se torna cada vez mais incisiva. Surge com isso a necessidade de aumentar a proteção em relação aos administrados, e para isso a responsabilidade evolui novamente.

A EXTREMA MISÉRIA

Considerando a alta renda per capita do Brasil, é vergonhoso constatar que existam tantas pessoas em situação de miséria. Mais vergonhoso ainda é verificar que essa triste situação é mantida devido às sórdidas condições de trabalho combinadas com as baixas remunerações, que não suprem sequer as necessidades básicas de uma família.

Certos fatores geográficos, biológicos e sociais multiplicam ou reduzem o impacto exercido pelos rendimentos sobre cada individuo. Entre os mais desfavorecidos faltam em geral determinados elementos, como instrução, acesso á terra, saúde e longevidade, justiça, apoio familiar e comunitário, crédito e outros recursos produtivos, voz nas instituições e acesso a oportunidades.

Ser pobre é ter um nível de rendimento insuficiente para desenvolver determinadas funções básicas, levando em conta as circunstâncias e requisitos sociais circundantes, sem esquecer a interconexão de muitos fatores.

Logo, as estatísticas de pobreza que se desenvolveram nos últimos anos podem ser classificadas em dois tipos principais, aquelas que buscam medir a pobreza absoluta, ou seja, identificar as pessoas que estão abaixo de um padrão de vida considerado minimamente aceitável, e as que medem a pobreza relativa, ou seja, que buscam identificar as pessoas que tenham um nível de vida abaixo em relação à sociedade em que vivem. Tanto um como em outro caso, a renda monetária é utilizada normalmente como indicador.

No caso da pobreza relativa, trata-se de identificar as pessoas que se situam abaixo de um ponto qualquer na distribuição de renda, definido arbitrariamente. Já no caso da pobreza absoluta, trata-se de identificar as pessoas cujos rendimentos são inferiores ao necessário para adquirir um conjunto mínimo de bens e serviços considerados indispensáveis.

Importante destacar ainda, que existem três tipos de questões, que merecem ser examinadas mais profundidade.

A primeira é que o resultado final de uma mensuração tão complexa pode não ser muito diferente do que seria obtido por método muito mais simples e direto. O banco Mundial, por exemplo, em alguns de seus estudos, define como pobres as pessoas que ganham menos de um dólar por dia. È um numero arbitrário, mas não necessariamente pior do que medidas muito mais complexas.

A segunda é que dados sobre pobreza obtidos em um país dificilmente podem ser comparadas com os de outros, produzidos por metodologias distintas, a partir de suposições e decisões operacionais também distintas e independentes.

A terceira é que estes dados constituem uma base extremamente precária sobre a qual os países possam definir ” linhas de pobreza” oficiais, como referencia para suas políticas.

A conclusão é simples, mas nem por isto menos importante. Os estudos globais sobre situações de pobreza, realizados a partir de estatísticas de grande representividade e cobertura, precisam estar acompanhados de estudo em profundidade sobre grupos e situações especificas, sem os quais políticas adequadas de redução da pobreza de tornam muito difíceis de ser implementadas e avaliadas.

Existem diferentes degraus de exclusão social, e nesse sentido que Serge Paugam (La disqualificacion Social, Paris PUP, 1991) aponta trás grandes categorias de beneficiários da ação social:

  • Os frágeis que se beneficiam de uma intervenção social pontual, caracterizada por uma precariedade econômica, ligada as condições sócias de inferioridade;
  • Os assistidos que se beneficiam de uma existência social mais importante, seja em razão de uma base física ou mental, em razão das dificuldades em prever a educação e de atender as crianças;
  • Os marginais que se situam, de uma parte, fora dos processos organizados de assistência, vivendo de recursos subsidiados.

3. A RESPONSABILIDADE DO ESTADO NAS SITUAÇÕES DE EXTREMA MISÉRIA

Desde que se constituiu na Idade Moderna, o Estado foi adquirindo sempre mais poder e desenvolvendo um caráter regulador da vida social. Sendo o responsável pela política econômica nacional, pelos programas sociais, pelas relações internas e externas, tornou-se responsável pelas condições de vida de seus cidadãos. Aspectos esse que resultaram de uma ampliação significativa de suas atribuições e funções.

O estado, enquanto instituição representativa da sociedade como um todo, passou a ser responsabilizado também pelo bem-estar social. Não sem certa razão, na medida em que é ele que regula os mecanismos de distribuição de renda. Essa regulação ocorre por meio do controle do salário mínimo, preço de produtos, impostos e financiamentos. O que, consequentemente, torna o Estado responsável indireto pelo crescimento da pobreza no mundo.

Foi, sobretudo no século XX, após a Primeira Guerra Mundial, que o poder crescente do Estado, bem como a cobrança de impostos e ampliação de suas funções, tiraram das classes altas a responsabilidade pela pobreza. O Estado transformou-se em empregador, financiador e único responsável pela saúde pública, e ainda, pelo bem estar social. Foi nesse momento que ao Estado foi imputada a responsabilidade pelas condições de vida da população.

Essa responsabilidade do Estado com a população carente de sua nação parece não tender a diminuir sequer na atualidade, quando se reavaliam suas atribuições e se verifica uma nítida tendência ao “enxugamento” de suas funções. Mesmo que almeje um Estado que não intervenha na economia, permitindo que o mercado seja auto-regulamentado, ninguém pretende eximi-lo de suas responsabilidades para com a saúde, a educação e a pobreza.

O governo pode enfrentar o problema da pobreza de diversas formas, tais como a adoção de políticas sociais; políticas de demandas para o mercado de trabalho e políticas de oferta para o mercado de trabalho. Na hipótese de nenhuma dessas políticas serem adotadas, as regras de mercado passam a atuar livremente regular, aumentando ou reduzindo o nível de pobreza existente.

Os analistas alertam que o Estado é responsável pela regulamentação das formas de distribuição dos bens sociais e pela correção das distorções que os mecanismos reguladores das relações de mercado possam provocar.

É evidente que o Estado tem uma responsabilidade fundamental na geração das condições que favorecem ou impedem a manutenção e o crescimento da pobreza. A experiência dos países desenvolvidos ensina que, nem a sociedade civil por si mesma e muito menos os mercados, foram capazes de reduzir a pobreza.

O desemprego e a pobreza são dois dos mais graves problemas que desafiam a estabilidade econômica social da grande maioria dos países. O diagnóstico sobre pobreza e sobre o desemprego – e mesmo sobre o emprego informal – já existe outro, havendo espaço político para pensar a solidariedade social. Seria preciso, contudo, avançar a formulação das linhas de combate à pobreza, modificando, concomitantemente, o perfil de atuação.

Para ajudar a combater a pobreza deve ser realizada em formas e ritmos peculiares a cada política do governo. Isso corresponde à lógica da organização do aparato governamental, que em todos os níveis de governo é setorializado por áreas de conhecimento ou especialização: saúde, educação, assistência social, saneamento, habitação, cultura, esportes, obras, meio ambiente etc.

Todos os Estados Democráticos necessitam de um projeto de justiça social, com métodos de associações não estatais, para combater os extremos da pobreza e recriar um novo espaço comunitário de convivência.

Desde a promulgação da Constituição de 1988, várias garantias de bem-estar foram deliberadas, resguardando direitos aos cidadãos, de forma a aumentar a qualidade ou melhorar as condições de vida. Essa política social se apoia em programas que estão focados na transferência direta de renda, na educação, na alimentação e na seguridade social dos desempregados, aposentados e incapazes.

Fazem parte destas políticas, ainda, os programas de geração de emprego e renda, bem como programas de qualificação, que atuam como incentivadores de mão-de-obra, tendo como objetivo principal aumentar a produtividade e, então, melhorar a oferta no mercado de trabalho.

Essa atuação do governo na área social ocorre também, por meio de políticas macroeconômicas, seja cambial, comercial, fiscal, industrial ou agrícola, que tem por objetivo criar espaço para o crescimento econômico com o intuito de ampliar a demanda do mercado de trabalho.

Para eficácia na área social, é decisivo transferir o poder de decisão para quem estiver mais próximo do beneficiário. Porém se por um lado o governo do Estado transfere aos municípios o poder de formular os projetos que melhor atendam às necessidades específicas de seus grupos socialmente vulneráveis, de outro, reforça sua responsabilidade na execução direta de certos programas de transferência de renda.

No combate à pobreza, algumas das armas que têm se mostrado mais efetivas são os programas de distribuição de renda idealizados e aperfeiçoados por governos de diferentes colorações políticas.

Quase 20 anos depois de o Bolsa Escola ser implantado, em 1994, no governo Fernando Henrique, e perto de o Bolsa Escola implantado no governo Lula completar dez anos, os programas de transferência de renda apresentam resultados positivos. Entre 2002 e 2006, a miséria no país caiu 27%, segundo dados da Fundação Getúlio Vargas.

No Brasil, considera-se o Bolsa Família um dos programas sociais que mais proporcionam impactos sobre a redução da pobreza. Os dados também apontam que a renda dos mais pobres cresceu em torno de 4 vezes mais rápido do que a renda dos mais ricos. O investimento feito pelo governo federal em 2013 é de R$ 24 bilhões, o que representa 0,46% do Produto Interno Bruto (PIB).

Desde 2011, com o lançamento do Plano Brasil Sem Miséria, o Bolsa Família reforçou seu foco nas famílias extremamente pobres. Devido a isso, 22 milhões de pessoas saíram da situação de miséria, ultrapassando o patamar de R$ 70 reais por mês.

Os resultados são positivos e corroboram o avanço significativo nesses 10 anos em que essa política social passou a existir. Os avanços observados nesse período podem ser verificados nas mais diversas dimensões que compõem a estruturação de uma política pública. Houve fortalecimento institucional; ampliação e qualificação dos recursos humanos; ampliação e melhoria da estrutura física; ampliação e diversificação dos serviços ofertados; consolidação dos mecanismos de participação social; e aumento no montante de recursos financeiros alocados na área.

Apesar dos avanços, o desequilíbrio mostra-se inferior, dentro da América Latina, apenas ao da Guatemala, de Honduras e da Colômbia, segundo o relatório das Nações Unidas sobre a região. O desemprego e a pobreza são dois dos mais graves problemas que desafiam a estabilidade econômica social da grande maioria dos países.

Segundo o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, no Brasil aprendemos que é possível superar a fome e a miséria de milhões, graças a um conjunto de políticas voltadas para a redistribuição de renda, geração de empregos, valorização dos salários e promoção do crescimento econômico com inclusão social.

A formulação de estratégias de combate ao desemprego e a pobreza pressupõe revisão política, bem como a compreensão adequada das espécies de cada país. No caso do Brasil, faz-se necessária a redefinição dos instrumentos e a prática de intervenção do Estado na área social. As ações a planejar devem voltar-se para a pobreza, não as suas consequências.

Todo ano, a ONU lança um relatório sobre o desenvolvimento, a população e a pobreza, analisando quais seriam as medidas mais urgentes a serem tomadas frente á diminuição de desigualdades. Os números desse relatório apenas confirmam a realidade que o mundo vive em termos de exclusão e demonstraram que os principais excluídos são negros e mulheres.

Uma iniciativa importante apontada é que os governos deveriam concentrar a maior parte das despesas publicas na educação dos pobres e não na dos ricos, como acontece na maioria dos países. Muitos países alcançariam o objetivo do ensino primário Universal caso limitassem a aumentar a escolaridade dos pobres, aponta o relatório.

O que a realidade nos mostra é que as oportunidades não são as mesmas para as todas as pessoas. O crescimento econômico e tecnológico não é acessível para toda a população, como se esperava, e pelo contrário, concentrou-se e tem gerado índices alarmantes de aumento da desigualdade social e da pobreza.

Por fim, podemos analisar que o Estado se mostra incompetente no combate á pobreza, pois as medidas públicas têm sido mais de policiamento e vigilância, e não de combate à desigualdade social.

CONCLUSÃO

É imprescindível mencionar que a promoção de uma vida digna a todos é dever do Estado e para tanto, este deve assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça. Tais preceitos são garantidos por dispositivos Constitucionais e estão ligados diretamente com o Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, que constitui fundamento do Estado Democrático.

Nesse enfoque, nota-se um retrocesso quanto a sua efetividade, dando-lhe um aspecto meramente formal, isso se evidencia com respeito a políticas arcaicas, apenas distributivas das sobras orçamentárias e incapazes de levar em conta a importância da cidadania popular. Prova disso, é a posição que o Estado assume frente a efetivação dos direitos sociais, na medida em que delega tal atribuição à iniciativa privada, abrindo mão de seu protagonismo como provedor social, gerando a mercantilização de tais direitos. Desse modo, o que se tem é uma combinação que gera um quadro perverso de dualidade entre os que podem e os que não podem pagar pelos serviços e, ao mesmo tempo, cria um espaço lucrativo para o capital, como é o caso da educação particular, saúde, habitação, entre outros.

Tal cenário contraria a definição do Estado como uma unidade de poder que deve representar a coletividade. Contraditoriamente, o que se assiste é a defesa de um Estado representante dos interesses do Capital. Destaca-se que a atuação do Estado está direcionado por uma política econômica de cunho neoliberal e se propõe a oferecer a população usuária das políticas sociais, somente os mínimos sociais. Neste sentido o Estado não é o único a executor de políticas sociais, na qual tem-se o Estado, segundo e terceiro setor.

Diante do exposto, e por decorrência desse cenário, ocorre uma ampliação da questão social e do mercado de trabalho dos assistentes sociais frente aos desafios postos pela conjuntura. Por conseguinte, com as ponderações aqui sistematizadas que, inegavelmente, expressaram avanços significativos no âmbito da formação profissional, tais como: na participação ativa da categoria na luta por direitos, na construção de inúmeras legislações sociais, na construção do projeto ético-político, na discussão, aprovação e implantação das diretrizes curriculares, entre outras importantes conquistas, o que se percebeu foi uma crença persistente dos assistentes sociais, de que a afirmação de direitos, a implantação e a maior radicalização da democracia seria o caminho para a construção de uma outra sociedade com indivíduos emancipados.

0 Comentários

Faça um comentário construtivo para esse documento.

Não use muitas letras maiúsculas, isso denota "GRITAR" ;)